Ley de Participación Público - Privada (PPP)

Publicado en Empresa

I.INTRODUCCIÓN
II. ¿QUÉ ES LA PARTICIPACIÓN PÚBLICO PRIVADA?
III. ÓRGANOS Y ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LOS CONTRATOS DE PPP
IV. PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
V. CONCLUSIÓN

Por: Dr. Germán Rosas
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UDELAR).
Socio fundador Díaz & Rosas Abogados.

I. INTRODUCCIÓN

Nuestro Parlamento aprobó el día 12 del mes de julio de 2011 la Ley de “Contratos de Participación Público – Privada para la Realización de Obras de Infraestructura y Prestación de Servicios Conexos” (PPP), que supone la contratación entre privados y el Estado para llevar a cabo obras de infraestructura para el país.

La necesidad del Uruguay en infraestructura cada vez es más notoria, la demanda de infraestructura tanto económica (carreteras, puentes, puertos, etc.) como social (hospitales, escuelas, cárceles, etc.) en los próximos años seguirá subiendo. Para solucionar este problema se ha aprobado una ley que permitirá que entidades privadas celebren un acuerdo con el Estado para satisfacer la necesidad pública. En estos acuerdos se distribuyen riesgos, recursos y beneficios.

Cabe destacar que la nueva ley no deroga los diferentes regímenes de contratación vigentes, como antecedentes directos a la ley en estudio podemos mencionar dos: Ley de Concesiones de Obras Públicas y el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF). A su vez los modelos asociativos con privados no son una novedad en Uruguay, cabe destacar que desde la reforma de la Constitución de 1934 se han realizado a través de las denominadas sociedades de economía mixta, las que plantean la posibilidad de que privados participen en el capital y administración de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.

II. ¿QUÉ ES LA PARTICIPACIÓN PÚBLICO PRIVADA?

La Participación Público - Privada supone una modalidad de contratación donde la Administración Pública puede celebrar contratos permitidos por la Ley de PPP con privados.

La Ley define a los contratos de Participación Público-Privada como aquellos en que una Administración Pública encarga a una persona de derecho privado, por un período determinado, el diseño, la construcción y la operación de infraestructura o alguna de dichas prestaciones, además de la financiación.

La ley se inspira en los modelos europeos de asociación, fundamentalmente en la Ley de PPP española Nº 30 del 2007. Las PPP comenzaron en el Reino Unido por 1992 con la Private Finance Initiative (Iniciativa de Financiación Privada: PFI), luego el modelo se reprodujo en países como España, Bélgica, Portugal, Alemania, Italia, Finlandia, Suecia, Holanda, Irlanda, Canadá, Japón, Hong Kong e India, entre otros. En América Latina los pioneros han sido Chile y México.

Todos estos modelos de PPP, al igual que el que propone la Ley de PPP uruguaya ponen el acento en el servicio público, las PPP son utilizadas para proveer servicios mediante la construcción y mantenimiento de infraestructura.

Nuestra ley en su artículo 3º establece los sectores de actividad en los cuales se pueden celebrar contratos PPP:

A) Obras viales, ferroviarias, portuarias y aeroportuarias. Se considerarán incluidas dentro de las obras viales las de caminería rural.

B) Obras de infraestructura energética, sin perjuicio de lo establecido en el Decreto-Ley Nº 14.694, de 1º de setiembre de 1977, (Ley Nacional de Electricidad) y Ley Nº 8.764, de 15 de octubre de 1931, (Creación de ANCAP).

C) Obras de disposición y tratamiento de residuos.

D) Obras de Infraestructura social, incluyendo cárceles, centros de salud, centros de educación, viviendas de interés social, complejos deportivos y obras de mejoramiento, equipamiento y desarrollo urbano.

También podrá celebrarse este tipo de contratos para la colonización de tierras, que por su ubicación, superficie y características agrológicas resulten económicamente apropiadas para la formación de colonias, de acuerdo con lo establecido por la Ley Nº 11.029, de 12 de enero de 1948 (creación del Instituto Nacional de Colonización), en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley Nº 18.187, de 2 de noviembre de 2007. En particular los contratos podrán incluir los servicios de interés colectivo mencionados en el artículo 48 así como las instalaciones a las que refiere en el artículo 52 de la Ley Nº 11.029, de 12 de enero de 1948.

Entre las prohibiciones se encuentran:

I) Servicios educativos cuando se trate de centros educativos.

II) Servicios sanitarios cuando se trate de centros de salud.

III) Servicios de seguridad, sanitarios y de reeducación de reclusos cuando se trate de cárceles.

Se exceptúan de este régimen de contratación los cometidos esenciales cuya prestación corresponde al Estado en forma exclusiva, así como la explotación de los monopolios establecidos por ley a favor de éste.

Se prevén contribuciones por parte de la Administración Pública, tales como aportes pecuniarios, otorgamiento de subvenciones, créditos, garantías para la financiación del proyecto, garantías de obtención de ingresos mínimos y exoneraciones fiscales, entre otras. De estas contribuciones, las que lo requieran, deberán contar con el decreto del Poder Ejecutivo correspondiente.

III. ÓRGANOS Y ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LOS CONTRATOS DE PPP.

Además de la Administración contratante quien tendrá el control de proyecto, se establece la participación de diferentes órganos que intervienen en la fiscalización, control y aprobación de los contratos.

1. Comisión Técnica. Se crea para cada proyecto, se crea para el asesoramiento en todas las etapas del procedimiento de contratación. Estará integrada por un mínimo de tres y un máximo de cinco miembros, debiendo ser dos de ellos, por lo menos, funcionarios de la Administración Pública contratante. Sus miembros deberán tener idoneidad en los diferentes aspectos que componen la materia de contratación y al menos uno, que podrá o no pertenecer a la misma, deberá poseer reconocida idoneidad técnica en la materia objeto de la contratación.

2. Corporación Nacional para el Desarrollo. Le corresponde entre otros cometidos el fomento y apoyo de los proyectos de PPP, estructura procedimientos, elabora lineamientos, uniformización de procedimientos, asesoramiento al Poder Ejecutivo en cuanto a proyectos susceptibles de ser ejecutados mediante PPP, puede crear o adquirir sociedades comerciales o instrumentos financieros para cumplir con el mejor desarrollo de los proyectos PPP.

3. Unidad de Proyectos de Participación Público Privada. Dependerá jerárquicamente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Sus cometidos serán: A) Realizar el seguimiento de los aspectos económicos financieros. B) Verificar el cumplimiento de los aspectos presupuestarios. C) Evaluar los riesgos asociados. D) Realizar los análisis y registros que se cometen al Ministerio de Economía y Finanzas en la presente ley.

4. Registro de Proyectos. También bajo la órbita del MEF, en el mismo se registrarán los contratos suscritos para el desarrollo de proyectos de PPP y sus modificaciones; los llamados a interesados para la adjudicación de proyectos de PPP; las iniciativas privadas presentadas para el desarrollo de proyectos de PPP y los informes de auditoría de proyectos de PPP.

5. Tribunal de Cuentas. Dentro del marco de sus competencias, la ley establece que el Tribunal se debe pronunciar en un plazo de treinta días, de no hacerlo se entiende que ese pronunciamiento es favorable al proyecto.

6. Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Participa junto con el MEF de los estudios previos, la evaluación e informes de proyectos, confección de bases para los mismos, en la aprobación conjunta con el MEF de la difusión de proyectos que realice la Corporación Nacional para el Desarrollo, participa en coordinación con el MEF y el Tribunal de Cuentas en la creación de informes en cuanto a la modificación o cesiones de los contratos de PPP.

7. Ministerio de Economía y Finanzas. Como vimos participa de forma coordinada con la OPP y con el Tribunal de cuentas en las diferentes etapas de contratación. Tiene a su cargo la Unidad de Proyectos de PPP y el Registro de Proyectos.

IV. PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN

Un proyecto de PPP puede tener dos tipos de iniciativa, la iniciativa de un proyecto puede corresponder de oficio mediante una iniciativa pública, o por intermedio de una iniciativa privada presentada por el proponente.

1.  ETAPAS

àIniciativa pública o privada à Registro de Proyecto à Evaluación previa (viabilidad y conveniencia à Valor por dinero) à Aprobación de Estudios (OPP, MEF, TC) à Llamado Público a Interesados (procedimiento diálogo competitivo) à Control de Aptitudes de los interesados à Pliegos (Comisión Técnica – Corporación Nacional para el Desarrollo) à Presentación de ofertas à Examen de Ofertas (criterios estipulados en pliego, conveniencia, calidad, precio, plazo, etc.) à Adjudicación de Ofertas (Clasificación decreciente de ofertas compete a la Comisión Técnica, informe de la Unidad de Proyectos, intervención del Tribunal de Cuentas) à Garantías (de mantenimiento de ofertas, cumplimiento del contrato) à Posibilidad de Impugnaciones (mediante recursos administrativos) à Control de Ejecución (compete a la Adm. Pública contratante) à Sanciones (por incumplimiento puede llegar hasta la rescisión del contrato según la gravedad) à Modificaciones, Cesión, Renegociación à Extinción (cumplimiento del contrato, vencimiento del plazo, rescate, resolución unilateral, fuerza mayor, mutuo acuerdo).

V. CONCLUSIÓN

La ley de PPP sin dudas atraerá diferentes tipos de inversiones, desde ya esta ley no es perfecta, además de algunos problemas de técnica legislativa que han sido objeto de críticas por especialistas, creemos es el punta pie inicial para el crecimiento del Uruguay. El tener una buena política de inversiones en infraestructura repercute como se ha visto en la calificación que obtiene nuestro país de diferentes organismos internacionales, como OCDE. Para no cometer errores que pueden llevar a pérdidas millonarias en juicios contra el Estado, es recomendable seguir la experiencia internacional, sobre todo de los países Europeos en cuanto a la contratación de PPP.

Agosto 2011

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